珠海市审计局
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珠海市国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计实施办法

 

关于印发《珠海市国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计实施办法》的通知

 

各区委和人民政府,经济功能区,市委各部委,市直各单位,市各人民团体,中央和省驻珠各单位:

 

《珠海市国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计实施办法》已经市委、市政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。

 

 

            中共珠海市委办公室

            珠海市人民政府办公室

           20051129

 

第一章

 

第一条为了规范我市国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计行为,保证审计质量,防范审计风险,根据《中华人民共和国审计法》及其实施条例、《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定及其实施细则(审办发〔2000121号),《广东省国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计实施办法(试行)》(粤办发〔200019号)、《广东省国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计操作办法(试行)》(粤审经责〔200496号)、《珠海经济特区审计监督条例》和有关审计规章的规定,结合我市实际,制定本办法。

 

第二条本办法所称国有企业及国有控股企业领导人员(以下简称“企业领导人员”),是指国有企业及国有控股企业的法定代表人。本办法所称企业领导人员任期经济责任,是指企业领导人员任职期间对其所在企业资产、负债、损益的真实性、合法性和效益性,国有资产的安全完整、保值增值,以及有关经济活动应当负有的责任,包括直接个人责任、主管领导责任、间接领导责任和集体领导责任。

 

第三条企业领导人员任期经济责任审计,包括企业领导人员离任经济责任审计、企业领导人员任中经济责任审计、国有企业及国有控股企业资产重组事项经济责任审计。 

企业领导人员任期届满,或者任期内办理调任、降职、免职、辞职、退休或无法正常履行管理职责等事项时,应当进行审计。

企业进行改制、实施经营者持股、改组、兼并、出售、拍卖、破产等国有资产重组的同时,应当进行审计。

 

第四条市、区党委政府应当成立经济责任审计工作领导小组(以下简称“领导小组”),建立健全经济责任审计工作联席会议(以下简称“联席会议”)制度。组织、纪检、人事、监察、审计、财政、国资等部门负责人为领导小组成员。各级组织、纪检部门负责牵头协调相关工作,各成员单位应当加强协作配合。

 

第五条本办法围绕企业领导人员任期经济责任审计目标,按照审计流程,对审计管辖和组织实施、程序、内容、方法、评价、审计结果运用等方面进行了规范,对办法未列明的其他事项,按照国家审计规范的有关规定执行。法律、法规如有新规定的,从其规定。

 

第二章审计管辖和组织实施

 

第六条企业领导人员任期经济责任审计按照企业领导人员管理权限和审计管辖范围,分级分层次组织实施。根据企业领导人员管理部门的委托,各级审计机关可以对其审计管辖范围内的市(区)国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任直接进行审计,可聘请具有与审计事项相关专业知识或审计专业技术资格的人员参加审计工作,所需经费应当列入本级政府专项财政预算,予以保证;对有关项目可由国资监管部门进行审计并对其进行指导和监督,国资监管部门应向审计机关提交审计结果报告;必要时,审计机关还可以委托社会中介组织实施审计,并对整个审计实施过程进行监管,所需费用列入本级政府专项财政预算。

市(区)国有企业及国有控股企业下属或投资的分公司、子公司领导人员的任期经济责任审计,由企业投资主体的内部审计机构组织实施,也可以根据需要,委托社会中介组织进行审计。必要时,审计机关可直接进行审计。

实行企业化管理的事业单位领导人员任期经济责任审计,参照本办法执行。

 

第七条企业领导人员任期经济责任审计应加强计划性,坚持集中管理、统一安排、突出重点、量力而行的原则。每年,各级经济责任审计工作联席会议办公室(以下简称“联席会议办公室”)根据同级组织、纪检部门提出的经济责任审计项目建议,与审计机关充分协商后,拟定年度经济责任审计工作计划草案。经济责任审计工作计划经联席会议或领导小组讨论通过后,列入审计机关的经济责任审计项目计划。列入计划的经济责任审计项目原则上应避免下列情况:

(一)企业领导人员任职的单位已被撤销,无法实施审计的;

(二)企业领导人员已定居国外或失踪、死亡的;

(三)企业领导人员已离开任职岗位2年以上,无法实施审计的;

(四)企业领导人员已被提拔、任用到可能影响经济责任审计公正进行的岗位的;

(五)企业领导人员正在被纪检监察、司法机关立案调查之中的;

(六)其他无法正常进行经济责任审计的情况。

 

第八条组织、纪检部门按照确定的审计项目计划,以书面形式委托审计机关实施经济责任项目审计。经济责任审计委托建议书的内容包括审计对象、范围、具体要求和需要重点关注的问题。因特殊情况需调整审计项目的,组织、纪检部门应与审计机关充分协商,报经领导小组批准后实施。

 

第九条任期经济责任审计可以在企业领导人员离任时实施,也可根据实际情况在任职期间实施。组织、纪检部门可以根据具体情况,在企业领导人员任职期间适当安排任中审计。审计机关也可以经组织、纪检部门同意将委托的经济责任审计项目在领导人员任职期间安排分期实施审计。

 

第三章审计程序

 

第十条组成审计组。审计机关根据年度项目计划,对每一项目选派两名或两名以上具有相当业务水平的审计人员组成审计组,并指定审计组长。审计组实行审计组组长负责制。

 

第十一条编制审计实施方案。审计组在编制审计实施方案前,可根据审计项目的规模和性质,对被审计企业领导人员及单位的有关情况进行审前调查,并对审前调查所取得的资料进行分析性复核,有针对性地编制审计实施方案。审计实施方案主要包括编制的依据、审计目标、重要性水平的确定和审计风险的评估,审计范围、内容、重点以及对审计目标有重要影响的审计事项的审计步骤和方法及其他有关内容。

 

第十二条编写、送达审计通知书。审计机关在实施任期经济责任审计3日前,应向被审计企业领导人员所在单位送达审计通知书,同时抄送被审计企业领导人员本人和审计委托单位,并办理送达签收手续。

审计通知书应明确任期经济责任审计需提供资料的内容,要求被审计企业领导人员所在单位于实施审计之日起,如实提供有关资料;被审计企业领导人员应当按照要求,写出自己任职期间履行经济责任的情况及负有直接个人责任、主管领导责任、间接领导责任和集体领导责任的资产、负债、损益情况的书面材料,于审计组进驻后5日内送交审计组或审计机关。

 

第十三条实行审计公示制度。被审计单位在签收审计通知书当日,由组织部门、纪检部门、审计机关联合在被审计单位发布审计公示,公示期为审计项目实施期间。公示内容包括:被审计单位(人)名称、审计方式、审计起始时间、审计范围及重点,审计线索举报电话,审计廉政纪律及监督电话。

 

第十四条进驻被审计单位。审计组进驻被审计单位当日召开审计座谈会,向被审计企业领导人员及其所在单位告知审计的范围、重点内容、工作程序,以及其他必须告知的事项等。审计组可根据审计需要指定参加座谈会的被审计单位人员范围,还可根据需要邀请组织人事、纪检监察等部门有关人员参加。被审计企业领导人员及其所在单位应按照经济责任审计的要求,在会上介绍本人履行经济责任情况及汇报单位的有关情况。

审计组向被审计单位收集审计所需资料,被审计企业领导人员及其所在单位必须对所提供资料的真实性、完整性作出书面承诺。

 

第十五条实施审计。审计组在调查了解内部控制制度的健全性、有效性的基础上,可根据被审计单位的实际情况确定是否开展符合性测试,若进行了符合性测试则相应作出是否对原审计方案中实质性测试程序和内容进行调整。根据符合性测试结果,运用审核、观察、查询、监盘、函证、计算和分析性复核等方法,对财务收支和各项经济活动等情况的真实、合法、效益性进行实质性测试,进而获取审计证据和提出审计意见。

 

第十六条编写审计日记。审计人员应当在实施审计过程中逐日编写审计日记。

 

第十七条  收集审计证据,编制审计工作底稿。审计人员应当在实施审计过程中随时就所查问题收集有关审计证据。按照审计实施方案确定的项目内容和分工,按照有关审计准则的规定编制审计工作底稿。

 

第十八条初步交换意见。汇总审计资料后,应对审计发现的差异和问题进行评价,形成初步审计意见,与被审计企业领导人员及单位就一些必要的事项初步交换意见。对还没有实施的审计事项和不清楚、不完整的事项进一步查实。

 

第十九条征求书面意见,提交审计报告。审计组一般在对审计事项实施审计结束后60日内,向审计机关提交审计报告。审计报告报送审计机关前,应当书面征求被审计企业领导人员及单位的意见。被审计企业领导人员及单位自收到审计报告(征求意见稿)之日起10日内,向审计组或审计机关提交书面意见。

 

第二十条代拟审计文书。审计组在审计报告(征求意见稿)征求意见后,代拟审计机关的审计报告和经济责任审计结果报告;对被审计单位违反国家规定的财务收支行为需要依法进行处理、处罚的,审计组所在部门应当代拟审计决定书;对审计发现的依法应当由其他有关部门纠正、处理、处罚或者追究有关责任人员行政责任、刑事责任的问题,审计组所在部门应当代拟审计移送处理书,移送相关部门处理。

 

第二十一条审计结果报告的内容主要包括:审计的依据、范围、方式和时间等,被审计单位的基本情况及被审计企业领导人员的职责情况,审计评价,被审计企业领导人员的主要经济工作业绩,审计发现的主要问题和被审计企业领导人员应负的经济责任及处理意见,必要的审计建议和需要说明的问题。在经济责任审计结果报告中不标明主送单位,当向委托机关或有关单位报送时,用“函”的形式报送,“审计结果报告”作为附件,结果报告内容结尾应写明“以上审计情况作为组织人事部门考察干部的参考依据”。

 

第二十二条进行审计复核,审定审计报告。审计组所在部门应当将其代拟的审计报告、审计结果报告、审计决定书、审计移送处理书、被审计的企业领导人员及其所在单位对审计报告的书面意见,以及其他有关材料报送审计机关复核机构。复核后,报送审计机关领导审定签发。

 

第二十三条编写和送达审计处罚告知书。审计机关对被审计单位和有关责任人员违反财经法规或《审计法》及其实施条例的行为,在作出处罚之前,应告知其拟作处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利。

对符合审计听证范围的处罚,审计机关应书面告知被审计单位和有关责任人员的法定权利和义务。被审计单位和有关责任人员在收到审计听证告知通知书之日起3日内,提出书面要求听证的,审计机关应按审计听证程序的有关规定组织听证。

 

第二十四条送达审计文书和检查审计决定的执行情况。审计机关应当自收到审计组提交的审计报告之日起30日内将出具的审计报告、审计决定书送达被审计单位并抄送有关单位,将审计移送处理书送达有关单位;向本级政府及组织和纪检部门提交审计结果报告(附被审计单位和被审计企业领导人员本人的意见),并抄送被审计单位主管部门和被审计企业领导人员本人。

审计报告中如有涉及需要其他单位办理或配合执行的事项(需下审计决定的除外),以函的形式送达。需要办理或配合执行的事项较少,直接在函中说明;若需要办理或配合执行的事项较多,可作简要说明,必要时将审计报告作为函的附件;若不宜简要说明,则直接将审计报告作为函的附件。

审计组要检查审计决定的执行落实情况,并及时将执行落实情况向联席会议办公室报告。对未落实的重大审计决定可提交领导小组或联席会议讨论督促执行。

 

第四章审计内容

 

第二十五条实施企业领导人员任期经济责任审计,应当在对其所在单位(必要时延伸到所辖下属单位)资产、负债、损益的真实、合法和效益审计的基础上,分清企业领导人员应负的各类经济责任,并作出客观的审计评价。

实施任期经济责任审计以被审计国有企业法定代表人所在企业及其全资、控股企业的审计事项为主,遇有重大事项,可以对相关单位进行延伸审计或审计调查。

 

第二十六条对企业领导人员任期经济责任审计的主要内容:

(一)被审计企业领导人员任职期间企业内部控制制度健全、有效性情况。对与企业财务收支活动有关的内部控制制度健全、有效性进行测试和评估,了解经营管理中的薄弱环节以及是否存在重大漏洞,确定审计重点。

(二)被审计企业领导人员任职期间企业资产、负债、损益真实、合法性情况。

1、企业提供的会计资料是否真实、完整、规范,有无存在账外账,会计报表的编报及合并范围是否真实、完整、规范,会计政策重大变更情况;

2、审查企业资产是否存在,价值是否正确,记录与保管是否完整,增减变动是否合法,相关的会计处理和揭示是否合理,有无存在多报、少报资产或是不良资产;

3、审查企业负债记录的完整性和账面金额的真实性,并检查负债形成与偿还业务的合法性,重点检查流动负债中多年未变的应付款项,还应关注长期负债的真伪和有无未入账负债;

4、审查企业收入、成本、费用的真实性,盈亏是否真实,有无存在虚增虚减利润的情况,有无存在企业领导人员为完成任期考核目标而授意人为调整利润的行为。

(三)被审计企业领导人员任职期间企业国有资产的管理、使用及保值增值情况。重点核实任期内企业各项经济指标的完成情况。主要参考指标包括:

1、不良资产比率;

2、不良投资比率;

33年以上应收账款比率;

4、净资产收益率;

5、资产负债率;

6、任期年均主营业务收入增长率;

7、任期年均上缴税收增长率;

8、资产保值增值率;

9、净利润增长率。

(四)被审计企业领导人员任职期间企业重大对外投资和资产处置情况。审查企业重大对外投资项目的立项、审批、资金投放、日常管理等相关内部控制制度是否健全,重点检查投资决策是否经过必要的可行性研究论证和决策会议讨论,是否按照市场化规则运作;对实物资产的评估和处置是否建立了必要的管理制度;对外投资和资产处置效果是否达到了预期目的,投资所造成的负债是否适度,有无超过企业承受能力。

(五)被审计企业领导人员任职期间企业对外担保、融资、产权转让、资产重组情况。

1、审查企业并购重组事项的立项、可行性研究论证及审批手续是否完备,是否按市场化规则运行,有无存在企业为享受并购重组的优惠政策而弄虚作假的现象,有无存在企业领导人员任期内因主观因素造成企业亏损,以企业并购重组名义掩盖其亏损的行为;

2、审查企业在对外提供经济担保方面的管理制度(包括决策程序、授权制度、资金监控制度)是否健全,有无存在企业领导人员个人决定重大对外担保的问题,有无造成企业经济损失或连带责任,对已造成经济损失(包括或有损失)的,应查明原因,分清责任;

3、审查企业在大额资金的融资、出借及证券投资方面是否存在企业领导人员的个人行为;

4、审查企业在实施兼并、重组或股份制改造等产权变动过程中,交易程序是否合法、合规,交易价格是否公允合理,是否存在应评估的事项未按规定评估以及违规交易等行为给企业造成重大经济损失等问题。

(六)被审计企业领导人员任职期间各项专用资金的管理使用情况。审查企业对国家拨付的各项专用资金是否专款专用,有无挪用、挤占行为。

(七)被审计企业领导人员任职期间企业的收益分配情况。审查企业是否按照会计制度的有关规定进行收益分配以及实行年薪制的情况;有无集体私分企业资金的行为。

(八)有关绩效审计、环境审计方面的内容。

(九)被审计企业领导人员本人任期内遵守国家财经法规和廉洁自律有关规定的情况。

(十)有关部门交办或需要审计的事项。

 

第五章审计方法

 

第二十七条任期经济责任审计要运用审计专业技术方法全面审查会计资料,并注意利用以往审计成果和其他部门的工作成果,注意审计风险的回避,搞好“五个结合”。即:任期经济责任审计与财务收支审计相结合;任期经济责任审计与年度常规审计相结合;任期经济责任审计与绩效审计、环境审计相结合;账面审计与账外调查相结合;审计监督与纪检、监察及司法监督相结合。

 

第二十八条审计机关在进行经济责任审计时可以参考、利用被审计的企业领导人员所在单位内审机构和社会中介组织的审计资料和审计结果。审计机关根据审计工作需要可以组织被审计的企业领导人员所在单位的内部审计人员按照审计机关的要求,配合经济责任审计工作,承担具体审计事项。

 

第二十九条审计机关审查被审计企业领导人员个人遵守财经法规和廉洁自律有关规定的情况,应围绕其管辖企业的财务收支在法定职责范围内进行,通过审计公示、述职,召开各种座谈会,谈话询问、发放调查问卷等方式,收集相关情况,及时掌握工作重点和群众反映强烈的问题,加强与纪检监察机关、组织部门的沟通,形成良性互动的监督机制。

审计组在审计过程中,若因审计手段的制约,遇到涉及职权范围以外的问题,难以深入实施时,由审计机关依照法定程序移送纪检监察或司法机关处理,有关部门应及时处理并将处理情况向联席会议通报。

 

第六章审计评价

 

第三十条审计机关评价企业领导人员的经济责任应从实际出发,运用写实的方式描述审计结果,避免鉴定式的抽象评价。审计评价应明确、具体,并遵循下列原则:

(一)谨慎稳健原则。审计评价应依据审计报告所列的事实,以审计认定的数据用写实的方式准确、具体、前后一致地进行评价;对审计证据不充分、评价依据或标准不明确的事项不作评价。

(二)任期经济责任为主原则。审计评价应在审计事项范围内,紧紧围绕被审计者的相关经济责任进行,超越审计职责范围及与审计事项不相关和未涉及的事项不评价,与被审计企业领导人员不相关的经济责任不评价。

(三)重要性原则。审计评价要把握重点,对重要的经济事项应当评价,对一般性的问题可以不评价。

(四)全面性原则。审计评价要全面地、历史地分析被审计企业领导人员的任期经济责任,避免以偏盖全、相互矛盾,既要反映工作业绩,又要反映相关问题。

 

第三十一条任期经济责任审计评价应以国家有关法律、法规、规章和政策为依据,以财务收支的真实性为基础,根据不同行业不同审计对象任期内所负经济责任特点和内容进行评价。评价的主要范围和方法:

(一)评价企业资产、负债、损益的真实性情况。首先要核实企业的资产、负债和损益的真实性,在此基础上实施评价时,对问题较少,核算较正规的企业一般作概括性评价;遇有严重的资产不实、盈亏不实等较大违纪问题时,应在评价部分逐一列出。

(二)评价企业领导人员的工作业绩。评价一般以任期内相关经济指标的完成程度,参照一定具有可比性的标准,可采用客观分析、定量评价和对比评价等方法进行。可根据企业的具体情况有重点地选择评价指标,同时考虑运用企业上级主管部门规定的指标进行评价,着重审核指标的真实性和变化情况,并关注有无人为造假现象;当需要引用企业内审等部门提供的数据在审计报告中表述的,则应注明数据出处。

(三)评价企业领导人员遵守国家财经法规和廉洁自律有关规定情况。对被审计单位的财务收支和重大经营决策、重大投资项目的经济性,会计信息的真实性、合法性;以及遵守国家财经法规和廉洁自律有关规定的问题采用写实方式进行评价。

(四)评价被审计单位的内部控制制度。依据符合性测试结果,对企业的各项内部控制制度的健全性、有效性运用专业判断对其可信赖程度按高、中、低三个层次进行评价。

 

第三十二条企业领导人员任期经济责任分类:

(一)直接个人责任。

1、个人直接违反国家财经法规、违反廉政纪律的行为;

2、个人独断专行,违反民主决策程序,导致国有资产造成重大损失的行为;

3、授意、指使、强令、纵容、包庇企业其他人员违反国家财经法规的行为;

4、由于个人失职、渎职,给国家和企业造成重大经济损失的行为;

5、其他违反国家财经法规造成直接责任的行为。

(二)主管领导责任。

1、对于在本人主管的事项中存在的违纪违规问题虽经领导班子集体决定,但其本人未能及时觉察和制止,给国家和企业造成损失的;

2、企业存在的违纪违规问题及其他问题,其本人是企业法定代表人或具有最终决定权的。

(三)间接领导责任。

1、对控股的法人企业和投资企业存在的违纪违规问题及其他问题,作为其主管单位领导由于个人指导管理不力,给国家和企业造成损失的;

2、对控股的法人企业和投资企业存在违纪违规问题及其他问题,作为其主管单位领导由于监督不力或管理疏忽造成的。

(四)集体领导责任。

1、本单位存在的违纪违规问题及其他问题是经领导班子集体决定,本人不具有最终决定权的;

2、对下属有关单位存在的违纪违规问题及其他问题是经领导班子集体决定,其本人不具有最终决定权的;

3、对本单位存在的违纪违规问题及其他问题是经领导班子集体决定,但是受上级领导指示的。

 

第三十三条评价企业领导人员的任期经济责任要注意分清责任性质。

(一)工作失职责任与工作失误责任的界限;

(二)主观因素责任和客观因素责任的界限;

(三)个人决策责任与领导班子集体决策责任的界限;

(四)违反财经纪律与改革、创新中经验不足导致失误的界限;

(五)现任领导与前任领导责任的界限;

(六)直接责任与其他责任的界限。

 

第三十四条在经济责任评价时,凡涉及重大经济事项,重大财务收支,重大经济决策等方面的问题,应会同纪检监察、组织人事、财政、国资等部门研究协商,进行综合评价。

 

第七章审计结果的运用

 

第三十五条组织部门、国资监管部门应当将审计机关出具的审计结果报告,作为企业领导人员业绩考评和职务任免的参考依据。纪检、监察机关和组织人事部门要将对企业领导人员审计情况列入党风廉政建设责任考核的内容,经济责任审计结果应列入已建立的干部考核(廉政)档案。

 

第三十六条经济责任审计结束后,组织部门或国资监管部门应将审计结果通报给被审计的企业领导人员。对审计中发现的有严重违纪行为的企业领导人员,应当给予党纪政纪处分的,由纪检、监察机关处理;确有问题,又不构成党纪政纪处分的,由任免管理机关处理;涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。

 

第三十七条纪检、监察、组织、人事、财政、国资等部门收到审计结果报告后,应及时将各自运用情况以书面形式反馈本级联席会议办公室及审计机关。

 

第三十八条审计机关实行审计结果公告制度,可以依照有关规定采取适当的形式在一定范围内实行公告或进行通报。审计机关公布审计结果,应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密,遵守国家的有关规定。

 

第八章附则

 

第三十九条本办法适用于珠海市各级审计机关对企业领导人员任期经济责任审计。企业(单位)内审机构、社会中介组织对企业领导人员任期经济责任审计,参照执行,并应当主动接受审计机关的指导、监督,将审计结果报告及时抄报同级审计机关备案。

 

第四十条 本办法自发布之日起试行。

 

第四十一条本办法由珠海市审计局负责解释。

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